Investigación: Las prórrogas del Estado de Alarma no pueden durar más de quince días por mandato constitucional

Al margen de otras consideraciones no menos importantes acerca de la legalidad u oportunidad de la medida, y con gran parte de la población española en una situación de restricción de derechos sin precedentes en nuestra democracia (y no sólo por su extensión en el tiempo), es fundamental, pues, centrarse en la cuestión del plazo de la prórroga.

El debate se originó por que, según diversas informaciones de prensa, la primera intención del Gobierno era solicitar dicha prórroga por un plazo de un mes, y no por quince días (como ha venido ocurriendo en las prórrogas anteriores del presente Estado de alarma).

No es fácil saber sí esta afortunada revelación periodística se debió a la habilidad del periodista o, quizá, a una filtración interesada para pulsar el “estado de la cuestión” entre expertos y comentaristas y, en última instancia, el nivel de resistencia que los ciudadanos estábamos dispuestos a ofrecer frente a esta medida: Como si el Gobierno no tuviera ya a la Abogacía del Estado o al Consejo de Estado para obtener una más que autorizada opinión sobre la materia.

Fuera lo uno o lo otro, lo cierto es que el debate se ha planteado y, como con frecuencia ocurre, se ha hecho cierta esa vieja reflexión de un autor italiano según la cual “las lagunas de las leyes son el homenaje que el legislador hace al intérprete”. En román paladino, podríamos describir este singular debate acudiendo a nuestro refranero, el cual, no sin acidez, nos recuerda que “un médico cura, dos duda y tres muerte segura”.

Y es que, en efecto, si lo que se pretendía era fomentar un debate público que aclarase la cuestión, han sido tantas las opiniones vertidas que todas las soluciones encuentran su soporte jurídico y quien las defienda: Los intérpretes hemos llenado los estantes del supermercado de las dudas de todo tipo de argumentos, desde la marca blanca hasta la delicatessen.

Nada más lejos de mi ánimo que enturbiar aún más la situación, pues creo que nuestro compromiso, como juristas, debe ser el contrario. Sin embargo, sí quisiera aportar algunas ideas que, tal vez, y sin perjuicio de las vertidas por otros colegas, pueden contribuir a dar algo de luz sobre el asunto.

Dos preceptos legales básicos

Toda la polémica jurídica gira en torno a dos preceptos legales. El art. 116.2 de la Constitución (CE) y el art. 6.2 de la Ley Orgánica 4/1981, que regula los estados de alarma, excepción y sitio (en adelante, la L.O.). En el primero se dice que el Estado de Alarma se declara por el Gobierno por un plazo de quince días, y que puede proponer al Congreso de los Diputados su prórroga, sin cuya autorización no será posible; sin más. Por su lado, el art. 6.2 de la L.O. dispone (en desarrollo del precepto constitucional y a lo que aquí interesa) que el Estado de Alarma “[sólo se podrá prorrogar con autorización expresa del Congreso de los Diputados”, añadiendo con respecto a la norma constitucional “que en este caso podrá [el Congreso] establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga”.

A la vista de los dos preceptos, es evidente que ni la CE ni la L.O. señalan expresamente un plazo máximo de duración de la prórroga del estado de alarma. ¿Debemos deducir que dicho silencio equivale a que el Congreso carece de límites de tiempo para establecer el plazo, de acuerdo con las circunstancias existentes?

Fachada del Congreso de los Diputados.

Quiero adelantar ya que mi respuesta es negativa a esta pregunta, en sintonía con otras voces que se han manifestado en idéntico sentido. Sin embargo, no se trata de una posición unánime entre los autores. Por ello, dentro del máximo respeto a todos los que se han pronunciado, quisiera exponer, antes de justificar mi postura, por qué no me convencen algunos de los argumentos utilizados para sostener la contraria.

Un grupo de opiniones favorables a la tesis inicial del Gobierno se basan en simples criterios de legalidad. Así, hemos podido leer en algunos titulares de prensa que algunos expertos han defendido la legalidad de la medida. Es decir, la L.O. no impone límites, por lo cual no hay límites legales y es correcto prorrogar el estado de alarma por un mes.

Constitucionalidad

Este razonamiento podría ser admisible si nos encontráramos ante un problema de legalidad ordinaria, pero no es así: El problema que se plantea es de constitucionalidad. Por ello, creo que justificar la viabilidad del plazo de la prórroga por un mes en que hay soporte legal para ello está desenfocando un debate nuclear en una cuestión de hondo contenido constitucional. Dado que, con independencia de lo que dice (en este caso, omite) la L.O., la cuestión es si la Constitución quiere eso, es decir, que el Congreso pueda prorrogar sin límites de tiempo un estado de alarma, lo que no podemos concluir sólo de la propia ley, pues estaríamos hurtando el debate de si esa interpretación es conforme o no con el art. 116.2 de la CE. Y las leyes, orgánicas o no, son susceptibles de control de constitucionalidad.

Otros argumentos favorables a la prórroga mensual del Estado de Alarma se sustentan en que la prórroga se encuentra bajo el control del Congreso, a diferencia de su declaración inicial. A su juicio, ello debería per se ser suficiente para no ver problema constitucional en que la prórroga puede exceder del plazo de quince días.

No me parece convincente esta tesis porque, en sus propios términos, lleva a entender que el Congreso no está vinculado por el art. 116 CE, cuando no es más (ni menos) que un órgano constitucional que, como el resto de órganos constitucionales, está sometido, en un régimen constitucional, al imperio de la Constitución. A fortiori, aceptar este razonamiento conduciría, en unas circunstancias de un Gobierno apoyado en una mayoría parlamentaria sólida y estable, a gobernar toda una legislatura bajo la sombra de la prórroga del estado de alarma, por el solo hecho de que dicha prórroga la autoriza el Congreso, sin sujeción a límite temporal. Una suerte de autoritarismo parlamentario.

Tampoco altera nuestra posición la existencia de un precedente de prórroga por plazo mensual del estado de alarma. En efecto, el declarado durante la huelga encubierta de controladores aéreos en 2010 fue prorrogado por el Real Decreto 1717/2010, de 7 de diciembre, por el plazo de un mes, hasta el 15 de enero de 2011. No se puede negar la evidencia, pero en términos de valoración jurídica un único precedente no es suficiente para establecer una regla general. Además, la adopción de dicha decisión no significa que fuera correcta, en términos constitucionales, por mucho que nadie la impugnara en cuanto a la duración de la prórroga (teniendo por cierto ocasión para ello; vid. STC 83/2016).

Soslayo la valoración de otras posiciones que se pierden en razones de oportunidad política o de conveniencia, y ofrecen conclusiones más débiles desde un plano estrictamente jurídico, para tratar, ahora sí, de justificar mi posición. En efecto, como he adelantado, considero que la prórroga del estado de alarma no puede durar más de quince días.

En primer lugar, a mi entender, que el art. 116.2 CE guarde silencio sobre la duración de la prórroga no significa que la voluntad de la norma constitucional sea permitir que la prórroga dure más que el periodo máximo de duración de la declaración del estado de alarma. Al margen de que una norma restrictiva de derechos –y el estado de alarma es una situación que limita o al menos condiciona el ejercicio de derechos fundamentales— no puede ser interpretada de manera extensiva, cuando caben diferentes interpretaciones, no conozco precedentes de normas que permitan prórrogas de plazos por tiempo que exceda la duración del plazo prorrogado: en Derecho penal, la suspensión de la ejecución de la pena se puede prorrogar, pero no más de la mitad de la duración de la pena impuesta [art. 86.3 b) del Código Penal]; en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, la prórroga de plazos no excede del plazo original (arts. 64, 225, III, 282 bis, 324,2, entre otros). Por señalar algunos ejemplos.

El hemiciclo del Congreso de los Diputados.

No contradice lo anterior que la norma de desarrollo, es decir, el art. 6.2 de la L.O., disponga que el Congreso, al autorizar la prórroga, puede “establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga”. Este inciso, en su sentido literal, autorizaría a ampliar la prórroga por plazo superior a quince días, pero, no podemos soslayar que en nuestro ordenamiento existen otros criterios de interpretación de normas (cfr. art. 3 del Código civil) que son más adecuadas, en este caso, a la finalidad de la situación excepcional y a la protección de los derechos ciudadanos afectados. Entiendo, en contra de esa interpretación literal del art. 6.2 de la L.O., que la autorización al Congreso a establecer nuevas condiciones, exige respetar las que impone la Constitución para la proclamación del estado de alarma. No entenderlo así conduciría a permitir exceder no sólo el límite temporal de quince días, sino también cualquier otra condición, temporal o no, sin que el Congreso se sienta vinculado por los límites marcados por el Decreto 463/2020, por ejemplo, de facto, a imponer a los ciudadanos medidas propias de un estado de excepción (quién sabe: tal vez ese es el estado en el que nos hemos encontrado en las últimas semanas).

Lo anterior es un absurdo, por ello la potestad del Congreso de alterar las condiciones del estado de alarma han de encontrar frontera en las de determinaron su declaración, y en los límites de tiempo (quince días) que la Constitución impone para su declaración.

En conclusión, que el art. 116 de la CE no establezca un límite para la prórroga del estado de alarma no quiere decir que la voluntad constitucional sea dar carta blanca al Congreso a la hora de establecer sin condiciones un nuevo límite temporal. En todo caso, y de existir diversas interpretaciones posibles, el silencio de la norma no debería conducir a entender aplicable la menos favorable al ejercicio de los derechos afectados.

Bien está, por ello, que la propuesta final de prórroga haya respetado el plazo de quince días. Cuestión aparte es si debería tranquilizarnos o acaso inquietarnos que esa decisión política no sea el fruto de la mera aplicación de la ley en el sentido más favorable al ejercicio de los derechos, sino la consecuencia de una negociación política entre grupos parlamentarios.